Pubblicata la bozza di Calderoli sul federalismo fiscale

Il disegno di legge delega (DDLD) elenca una "serie di principi e criteri direttivi di carattere generale" cui il governo si atterrà nel redigere la legge attuativa del federalismo fiscale entro alcuni mesi, se otterrà l'approvazione del Parlamento.

Come è stato già notato (giornalettismo.com) a prima vista si tratta di una rimasticazione di analogo DDLD approntato dal governo Prodi/2006 (pdf) d'intesa con i rappresentanti degli Enti locali. Inoltre, questo DDLD dovrà essere vincolato dalla Costituzione vigente che, seguendo una pessima tradizione italiana, tende a trascendere dall'enunciazione di principi generali all'elencazione dei dettagli applicativi. Per esempio, non si limita ad enunciare che un principio (come potrebbe essere "lo Stato promuove la convergenza economica delle sue Regioni" o "promuove lo sviluppo delle sue Regioni sottosviluppate") ma fa assurgere al livello di principio costituzionale anche banali meccanismi tecnici come il fondo perequativo (art.119: "La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante"). In conclusione, il quadro di riferimento entro cui ha lavorato Calderoli è molto centralista, statalista e catto-comunista.

Introduzione

La Costituzione vigente definisce numerose competenze esclusive dello Stato (art.117 commi a..s), un cospicuo numero di materie di competenza "concorrente" Stato-Regioni, tutto il resto è competenza delle Regioni. Nelle materie concorrenti lo Stato definisce i principi generali e le Regioni legiferano dentro la cornice definita, attuano e gestiscono. Le materie concorrenti associate a spesa pubblica rilevante sono sanità ed istruzione. La Costituzione assegna allo Stato la competenza di determinare i "livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale". L'art.119 inoltre afferma "I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.", si tratta di una norma costituzionale sostanzialmente non applicata dal 2001.

Molto in breve

Le entrate delle Regioni saranno:

• tributi propri, istituiti dalle Regioni stesse su basi imponibili diverse da quelle dei tributi statali;
• tributi propri derivati: frazione decisa dallo Stato di tributi statali rapportati al territorio regionale che sono versati direttamente alle Regioni;
• fondo perequativo, assegnato alle Regioni la cui "capacità fiscale" è insufficiente a coprire le uscite.

Lo Stato determina i servizi essenziali (SE: sanità, assistenza e istruzione) e il loro costo standard (CS). Lo Stato fissa i tributi propri derivati e i trasferimenti dal fondo perequativo per coprire i costi standard dei servizi essenziali. Il trasporto pubblico locale viene sostanzialmente assimilato ai servizi essenziali. Per quanto il testo di Calderoli sia poco chiaro al riguardo, per quanto capisco anche i costi delle istituzioni regionali, provinciali e comunali sono considerati servizi essenziali protetti da norma costituzionale (art.117/p: organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane). Lo Stato determina la capacità fiscale di ogni Regione, e in base a questo "perequa" le risorse delle Regioni perché queste abbiano risorse pari ai CS dei SE sopra elencati.

Discussione

Fin qui c'è praticamente solo statalismo e centralismo molto catto-comunista, il sistema non è molto diverso dalla pianificazione sovietica, in linea con la Costituzione vigente, piuttosto condizionante, e in linea anche con la cultura dominante del Belpaese. I miglioramenti rispetto al presente sono: la sostituzione della "spesa storica" con il "costo standard" come base di calcolo per i finanziamenti alle Regioni, una migliore trasparenza su quale parte della spesa regionale è coperta da entrate locali e quale parte è coperta con soldi altrui mediante il fondo perequativo, il concetto di "capacità fiscale" (peraltro lasciato nel vago) come elemento in base al quale sono calcolati i trasferimenti perequativi. In teoria, si dovrebbe passare da un sistema basato sul rimborso a pié di lista della spesa storica e dei suoi sforamenti ad un sistema di pianificazione sovietica in cui dal Centro si determina il costo dei servizi e si fanno arrivare i soldi necessari per pagarli.

L'unico elemento che sembra sfuggire al centralismo statalista sono le entrate in eccesso ai costi standard che le Regioni più ricche potranno avere direttamente con i tributi propri derivati decisi dallo Stato: apparentemente le Regioni ne potranno disporre liberamente. Peraltro, non sono riuscito a capire come è previsto sia alimentato il fondo perequativo. Nel DDLD Prodi/2006 ovviamente il fondo perequativo veniva alimentato con queste eccedenze (specificamente l'IRPEF compartecipato alle Regioni con gettiti fiscali maggiori) appiattendo quindi verso un unico livello tutti i finanziamenti regionali.

Un certo livello di autonomia appare essere concesso solo per le spese regionali più modeste e discrezionali che non rientrano nei servizi essenziali. Per coprire queste spese le Regioni useranno i tributi propri che sono libere di istituire purché su "materie" diverse da quelle già utilizzate per i tributi statali. Le Regioni inoltre possono in certa misura modulare i tributi propri derivati cambiando aliquote ed esenzioni ma viene sottolineato (per fortuna un principio virtuoso e responsabilizzante) che i minori gettiti dovuti alle modifiche regionali non verranno compensati da aumenti di trasferimenti perequativi. Peraltro, anche per questa parte del bilancio regionale si prevede comunque una perequazione "attuata in modo trasparente sulla capacità fiscale". Per chiarire, cito : "Il principio di perequazione delle differenze delle capacità fiscali deve essere applicato in modo tale da ridurre adeguatamente le differenze tra i territori con diverse capacita' fiscali per abitante senza alterarne l’ordine e senza impedirne la modifica nel tempo conseguente all’evoluzione del quadro economico territoriale"). Si tratta di un principio responsabilizzante e virtuoso già presente nel DDLD Prodi/2006.

Lo Stato centrale manterrà funzioni di indirizzo e controllo su non meglio determinati "obiettivi" (che possono voler dire tutto ma spero siano primariamente i vincoli di bilancio e spesa) e potrà intervenire sugli Enti Locali che sgarrano alzando le aliquote dei tributi statali e vietando l'assunzione di dipendenti pubblici anche a fronte di posizioni vacanti in pianta organica.

Per passare dal sistema attuale al nuovo sistema si prevedono tre anni per le (relativamente modeste) spese non essenziali, e un periodo "sostenibile", non limitato altrimenti, per le spese essenziali.

La bozza nel complesso rivela un'impostazione molto statalista, centralista, cattocomunista ed è quasi identica al DDLD Prodi/2006. Per fortuna vengono enunciati abbastanza chiaramente alcuni principi virtuosi, tuttavia il sistema si basa sempre troppo sullo Stato (e quindi su strutture amministrative e giudiziarie notoriamente disastrate e inefficienti) e troppo poco sulla trasparenza, sulla responsabilità, sulla competizione, sul giudizio democratico degli elettori. Il modello "federale" della UE che ha beneficiato Irlanda, Spagna e Grecia è completamente diverso, gli unici vincoli sono sul deficit degli Stati e sul fatto che gli Stati non possono distorcere la concorrenza economica. Le aree sottosviluppate vengono aiutate con investimenti per lo sviluppo e non pagando loro Scuola e Sanità, con dipendenti statali pagati secondo contratti europei chiaramente ingiustificati, insostenibili ed economicamente distorcenti nel contesto delle aree sottosviluppate. Oltre a questo, il giudizio sui governanti dei singoli stati è affidato ai loro elettori.

Insomma, si preannuncia per l'Italia un federalismo fiscale alquanto scadente e molto in linea con la cultura dominante del Paese. Le aree sottosviluppate avranno modesti incentivi a svilupparsi, perché lo Stato tenderà ad avere una spesa pubblica in buona misura indipendente dal gettito locale. Con tutto questo, ci sono diverse novità che almeno potenzialmente costituiscono un progresso significativo: i concetti di costo standard e capacità fiscale, ed alcuni principi virtuosi che inducono maggiore responsabilizzazione su spese ed entrate locali, nonchè sull'evasione fiscale locale.

Come avrebbe dovuto essere scritta la bozza per un corretto Federalismo

La bozza sarebbe da riscrivere, rendendo le Regioni completamente responsabili della gestione di alcuni tributi con cui finanziare i servizi statali devoluti. Lo Stato non dovrebbe pagare i servizi pubblici delle regioni più povere (un modello che non ha mai generato sviluppo, per quanto ne so), ma dovrebbe invece fornire fondi in compartecipazione con risorse locali su progetti di sviluppo come fa la UE. Ovviamente, tenendo conto della Costituzione vigente nonchè dei limiti culturali del Belpaese questa riscrittura è improponibile. Rimanendo nel contesto statal-centralista nel quale siamo immersi, si potrebbero comunque aggiungere modifiche e principi più virtuosi.

Come potrebbe essere scritta la bozza, dati i limiti socio-culturali italiani

I costi standard dei servizi dovrebbero essere indipendenti dalle dimensioni degli Enti locali per favorire accorpamenti e sfavorire separazioni finalizzate a moltiplicare le poltrone dei politici. I compensi totali di eletti ed amministratori di ogni Ente locale dovrebbero essere limitati alla media europea di entità amministrative comparabili come popolazione, riscalata secondo il PIL nominale dell'Ente locale. Entro questa spesa, sarà compito dell'Ente determinare il numero dei consiglieri e dei ministri/assessori. I salari dei dipendenti pubblici dovrebbero essere modulati o proporzionalmente al PIL regionale o proporzionalmente ad una stima del costo della vita, e comunque in una misura tale da azzerare lo squilibrio ora esistente nelle domande di trasferimento da Nord a Sud. Come conseguenza, i costi standard devono essere determinati proporzionalmente al costo della vita o al PIL regionale per le varie Regioni. In questo modo non sarebbe necessaria alcuna perequazione. Il fondo perequativo dovrebbe essere rinominato "fondo per lo sviluppo delle aree sottosviluppate" e usato per finanziamenti allo sviluppo seguendo l'esempio della UE. Purtroppo quest'ultima proposta sarebbe anticostituzionale.

Maggiori dettagli e discussione di alcuni brani della bozza

Sopra ho cercato di riassumere al massimo, nel seguito cerco di dare qualche dettaglio aggiuntivo facendo alcune citazioni. Chi non è particolarmente interessato all'argomento può benissimo fermarsi qui.

Costi standard e capacità fiscale

In qualche modo a livello centrale si decide quale è il costo standard dei servizi essenziali, e quale è la capacità fiscale delle Regioni. Idealmente, il costo standard dovrebbe essere il costo della Regione più efficiente, e la capacità fiscale dovrebbe essere il gettito teorico assumendo nessuna modifica locale ai tributi decisi centralmente, e tasso di evasione fiscale uniforme o zero. In pratica principi del genere non vengono enunciati, lasciando ampi margini di incertezza su come verranno definiti tali concetti.

Come la relazione introduttiva riassume i principi di finanziamento e perequazione

In altre parole, si garantisce il finanziamento integrale (sulla base di costi standard) delle prestazioni essenziali concernenti i diritti civili e sociali (sanità, istruzione e assistenza) e un adeguato finanziamento del trasporto pubblico locale sulla base degli specifici criteri indicati. Il finanziamento avviene attraverso il gettito dell’IRAP, in attesa che questa imposta venga sostituita con altri tributi propri regionali da individuare in una fase successiva, attraverso altri tributi regionali che i decreti legislativi dovranno individuare in base al principio di correlazione, attraverso la compartecipazione regionale all’imposta sui redditi delle persone fisiche e della compartecipazione regionale all’IVA, nonché con quote specifiche del fondo perequativo, in modo tale da garantire nelle predette condizioni il finanziamento integrale in ciascuna Regione. La parte residua delle spese viene, invece, finanziata con il gettito dei tributi regionali e con la perequazione, attuata in modo trasparente sulla capacità fiscale.

Per le residue funzioni, l'uniformità nei livelli o nelle caratteristiche dell'offerta dei servizi sul territorio non solo non è necessaria, ma può essere perfino controproducente rispetto all'esigenza di differenziare le politiche per tenere conto di interessi specifici locali: per questo terzo tipo di funzioni sono quindi ammissibili sistemi di finanziamento e di perequazione meno pervasivi. Si precisa poi che, in conformità al dettato costituzionale, le quote del fondo perequativo non sono soggette a vincolo di destinazione e vengono previste adeguate coperture per l’assegnazione di nuove funzioni amministrative. Viene infine stabilito il principio per cui la perequazione delle differenze delle capacità fiscali sia applicata in modo tale da ridurre le differenze tra i vari territori, ma senza alterare l’ordine delle graduatorie. Si tratta di un principio in atto in altri ordinamenti regionali e federali che riprende ad esempio il principio sancito dalla Corte costituzionale tedesca nella sentenza dell’11 novembre 1999 (BVerfGE 101, 158), all’origine della riforma del federalismo fiscale in Germania.

Riassunto della relazione introduttiva sulle entrate regionali

Riguardo alle fonti di finanziamento degli Enti locali, si prevede che sia lo Stato a individuare i tributi propri dei Comuni e delle Province; a definirne i presupposti, soggetti passivi e basi imponibili; a stabilirne le aliquote di riferimento valide per tutto il territorio nazionale. Alle Regioni, nell’ambito dei loro poteri legislativi in materia tributaria, si riconosce la potestà di istituire nuovi tributi comunali e provinciali nel proprio territorio, specificando gli ambiti di autonomia riconosciuti agli Enti locali, sempre senza insistere su basi imponibili già coperte dall’imposizione statale

Premi e sanzioni statali agli enti locali

introduzione a favore degli enti più virtuosi e meno virtuosi di un sistema, rispettivamente premiante e sanzionatorio, che porti a modificazioni della aliquota di un tributo erariale commisurata allo scostamento tra i risultati programmati e gli obiettivi realizzati; divieto agli enti che non hanno raggiunto gli obiettivi di procedere alla copertura di posti di ruolo vacanti nelle piante organiche e di iscrivere in bilancio spese per attività discrezionali, fatte salve quelle afferenti al cofinanziamento regionale per l’attuazione delle politiche comunitarie, fino alla dimostrazione della messa in atto di provvedimenti, fra i quali anche l’attivazione nella misura massima dell’autonomia impositiva, atti a raggiungere gli obiettivi; previsione di meccanismi automatici sanzionatori degli organi di governo e amministrativi nel caso di mancato rispetto degli equilibri e degli obiettivi economico-finanziari assegnati alla regione e agli enti locali.

Tutto questo è molto molto centralista e poco federalista, poco competitivo, poco democratico, ma molto in linea con la cultura catto-comunista del Paese.

Viene enunciato un principio molto discutibile in base al quale verranno privilegiate le regioni piccole (già presente nel DDLD Prodi/2006):

la ripartizione del fondo perequativo tiene conto del fattore dimensione demografica che è in funzione inversa rispetto alla dimensione demografica stessa;

Io, invece, non darei nessun privilegio al fine d'incentivare accorpamenti di Enti troppo piccoli per gestire efficientemente le funzioni assegnate. Inoltre, si continueranno a favorire i territori di montagna:

la spesa corrente standardizzata è computata sulla base di una quota uniforme per abitante, corretta per tenere conto della diversità della spesa in relazione all’ampiezza demografica, alle caratteristiche territoriali, con particolare riferimento alla presenza di zone montane, alle caratteristiche demografiche, sociali e produttive dei diversi enti

Noto una evidente falla che potenzialmente mina ogni serietà nella determinazione dei costi standard:

Il peso delle caratteristiche individuali dei singoli enti nella determinazione del fabbisogno è determinato con tecniche statistiche, utilizzando i dati di spesa storica dei singoli enti, tenendo conto anche della spesa relativa a servizi esternalizzati o svolti in forma associata;

Vengono privilegiate le aree di confine (credo già presente nel DDLD Prodi/2006, ma non ho controllato):

considerazione delle specifiche realtà territoriali, con particolare riguardo alla collocazione geografica degli enti e, con riferimento ai Comuni, alla loro prossimità al confine con altri Stati o con Regioni a statuto speciale;