Nel 2008 ho iniziato l’analisi sulle cause dell’inefficienza della giustizia italiana su nFA. Ho parlato di magistrati e procedure (mentre questo aticolo di Alberto parlava specificamente di carriera dei magistrati), poi mi sono fermato. La ragione è principalmente la necessità di dati difficilmente reperibili o, comunque, non reperibili per uno zappatore informatico come il sottoscritto.
Di una delle cause dell'inefficienza della giustizia italiana, tuttavia, e' utile parlare perché si vuole finalmente mettervi mano. Mi riferisco alla struttura geografica del "giudice ordinario", cioè del giudice civile e penale. Questa si compone di tribunali, a loro volta suddivisi in sezioni distaccate. I Tribunali sono accorpati all’interno di un distretto cui fa capo una Corte d’appello, dopodiché c’è la Corte di Cassazione, con sede a Roma.
Sul sito internet del Consiglio superiore della magistratura si trova un’interessante cartina geografica con la distribuzione dei vari Uffici giudiziari, le rispettive piante organiche ed i magistrati presenti negli uffici. Così, ad esempio, si scopre che in Piemonte ci sono ben 7 Tribunali che non si trovano presso una sede di provincia (Ivrea, Casale Monferrato, Pinerolo, Saluzzo, Acqui Terme, Alba, Mondovì). Per fare un paragone, nel Veneto, vi è il solo Tribunale di Bassano del Grappa. Un’analoga concentrazione di uffici di piccole dimensioni si riscontra in Sicilia, dove ne ho contati 8, salvo correzioni da parte di lettori più attenti di me. Nella cartina delle regioni sul sito del CSM, sulla sinistra a fianco di ogni regione, sono elencate le rispettive Corti d’appello. E così scopriamo che in Sicilia, con una popolazione di 5.051.075 di abitanti, ve ne sono ben quattro mentre in Veneto, con una popolazione di 4.937.854 di abitanti, ve ne è solo una.
Nella distribuzione della geografia giudiziaria si dovrebbe tenere conto anche del PIL, laddove, sempre per rimanere alla comparazione tra la Sicilia ed il Veneto, quest’ultima, ha un PIL complessivo di 68.741, mln € ed un PIL procapite di 13.631,00 €. mentre il Veneto raggiunge un PIL complessivo di 113.904,6 mln € ed un PIL procapite di 23.187,00 €. Il PIL misura l'attivita' economica e quindi e' correlato postivamente al contenzioso di natura civilistica. D'altra parte e' vero che il piu' basso PIL al Sud va di pari passo con una maggiore incidenza criminosa (microcriminalità e criminalità organizzata).
Un altro aspetto che dovrebbe essere considerato nella distribuzione sul territorio degli Uffici è quello della loro accessibilità geografica, laddove la presenza di certi piccoli Tribunali può essere giustificata dalla distanza dal capoluogo di Provincia e dall’assenza di comode arterie stradali e mezzi pubblici. Così, ad esempio, può giustificarsi il mantenimento in vita di un piccolo Tribunale, come quello di Lanusei, al di là del fatto che esso comunque fa capo alla “provincia” dell’Ogliastra, mentre appare completamente illogica la mancata soppressione del Tribunale di Rovereto che dista da Trento soli 29 km, comodamente percorribili, a fondo valle, in autostrada, con il treno o in bicicletta, lungo l’apposita pista ciclabile (per i salutisti).
Fatte queste premesse, appare evidente come vi sia una distribuzione completamente irrazionale degli uffici giudiziari sul territorio nazionale. Da una delibera del CSM sul punto emerge come
L’attuale assetto delle circoscrizioni giudiziarie deriva dalla configurazione che delle stesse disegnava la legge Rattazzi del 13 novembre 1859, n. 3781, nell’incorporare progressivamente le diverse realtà regionali al nuovo Stato unitario. Senza percorrere i complessi passaggi legislativi di questo contrastato processo, va evidenziato che il procedimento si concluse con i rr.dd. 6 dicembre 1865, n. 2626 e 14 dicembre 1865, n. 2641; nella sostanza “si conservarono le circoscrizioni giudiziarie delle vecchie province, si riformarono quelle della nuove”, prescindendo “totalmente da un’analisi approfondita, attraverso una valutazione statistica del movimento degli affari giudiziari, in rapporto alle attività sociali ed economiche” [così M. D’Addio, Politica e Magistratura (1848-1876), Milano 1966, pp. 164-5]. Già in quell'epoca la classe politica ne discusse a lungo, non riuscendo ad eliminare il difetto d’origine, vale a dire l’assenza di un rapporto equilibrato tra i giudici dello Stato e le comunità territoriali. (e te pareva dico io…)
È, altresì, facilmente intuibile come i piccoli tribunali, scontino notevoli problemi organizzativi che, un ufficio di medie dimensioni è in grado di gestire meglio e con maggiori economie di scala. Difatti, sempre la citata delibera, fa presente come, nel libro verde sulla spesa pubblica fatto redigere dall’allora ministro dell’economia Tommaso Padoa Schioppa, a pag 42, si evidenzia che
Elaborazioni svolte dalla Commissione Tecnica per la Spesa Pubblica del Ministero del Tesoro su dati disaggregati per singolo ufficio giudiziario e per tipo di materia del contendere evidenziano l’esistenza nell’organizzazione giudiziaria di rilevanti economie di scala non sfruttate. I risultati di tale analisi e di successivi approfondimenti svolti in letteratura portano a ritenere che un importante elemento di inefficienza dell’offerta di giustizia in Italia risieda nella dimensione troppo limitata degli uffici giudiziari
Ed ancora
Nel 1996 oltre l’85% dei tribunali era sottodimensionato. L’introduzione del giudice unico di primo grado, prevedendo la fusione di tribunali e preture, ha comportato un recupero di efficienza (i tribunali sottodimensionati sono ora circa il 72%): si tratta di un risultato importante, ma ancora troppo modesto. Un maggiore recupero di efficienza sarebbe possibile introducendo una revisione della geografia giudiziaria volta ad accorpare gli uffici di minori dimensioni (le revisioni finora introdotte hanno aumentato e non diminuito il numero degli uffici).
Le ragioni dell’inefficienza dei piccoli uffici sono presto spiegate. La prima è connessa alla specializzazione. Un ufficio di medie dimensioni può organizzarsi per settori di specializzazione, per cui alcuni giudici si occupano prevalentemente di contratti, altri di diritti reali ed altri ancora di questioni familiari. Più un giudice è specializzato più è in grado di affrontare con rapidità ed efficienza le questioni. Il giudice di un piccolo tribunale deve fare di tutto, dal diritto civile, al diritto del lavoro, al diritto penale. Ogni questione è nuova e deve essere approfondita con inevitabile perdita di tempo e maggiore margine di errori. La seconda causa di inefficienza è dovuta alla esistenza normativa di una serie di incompatibilità per cui, ad esempio, il giudice delle indagini preliminari che ha seguito un procedimento nelle indagini preliminari, non può fare il giudice dell’udienza preliminare, perché lo si ritiene prevenuto. A sua volta il giudice dell’udienza preliminare non può seguire il dibattimento per le medesime ragioni. Se, poniamo, il processo si deve celebrare avanti ad un collegio di tre giudici, servono ben cinque giudici diversi per trattare la medesima vicenda. La terza ragione è dovuta al basso numero di personale presente, per cui la mancanza di una persona determina un’immediata e drammatica scopertura dell’intero ufficio. Prendiamo, ad esempio, il Tribunale e la Procura di Crema. Il Tribunale ha una pianta organica di 6 giudici più un presidente. Attualmente sono coperti solo quattro posti, quindi, in tutto il tribunale, è presente un totale di quattro giudici ed un presidente. Se prendiamo l’esempio appena fatto GIP, GUP, collegio, abbiamo occupato tutto il personale giudicante del Tribunale per un solo processo. Nel contempo, questi giudici devono affrontare tutta la vastissima materia civile, commerciale e del diritto del lavoro. Anche la Procura della medesima cittadina non se la passa tanto bene. La pianta organica prevede la presenza di un procuratore e due sostituti. Attualmente è coperto un solo posto di sostituto e, da una mail, che la Procuratrice ha inviato ai colleghi alcune settimane fa, risulta che anche quel collega sta per essere trasferito e così lei si troverà ad essere il capo di sé stessa…
Una classe politica degna di questo nome, che abbia a cuore gli interessi generali del Paese, dovrebbe, dunque, porsi il problema di come ridistribuire gli uffici giudiziari sul territorio, laddove l’evoluzione demografica ed economica del paese risulta leggermente cambiata dall’unità d’Italia ad oggi. La magistratura, quanto meno conscia del problema, lo evidenzia ormai da molti anni, chiedendo una revisione delle circoscrizioni. E’ chiaro che la chiusura di un qualsiasi ufficio giudiziario determina le immediate resistenze del rispettivo territorio. Tanto per fare un esempio, si è arrivati al punto che gli avvocati del foro di Avezzano, Tribunale, di cui si prospetta la soppressione, hanno occupato il palazzo di giustizia.
Tanto per spiegare come la politica ha, fino ad oggi, gestito questo tipo di situazioni, posso raccontare il seguente aneddoto. Fino alla fine degli anni ’90, oltre ai Tribunali, esistevano anche le Preture. Queste, nel 1999, furono soppresse con l’istituzione del c.d. “giudice unico”. Si poneva, dunque, il problema di cosa fare delle preture distribuite sul territorio, chiuderle tutte, tenerle tutte aperte facendone delle sezioni distaccate di tribunale, ovvero sopprimere quelle non rispondenti ai criteri di cui sopra, tenendo aperte le altre. Un magistrato che, all’epoca si trovava al Ministero della giustizia, venne a Bolzano per presentarci la riforma e ci disse che il governo era orientato ad adottare il seguente criterio: per non avere resistenze da parte del Parlamento, si sarebbero mantenute tutte le sezioni distaccate sulle quali c’era il veto di un qualsiasi parlamentare, il tutto in vista di una successiva chiusura delle stesse in via amministrativa e quindi liberi da condizionamenti politici. Al momento dell’entrata in vigore della riforma ebbi immediato riscontro della cosa, laddove, in Alto Adige dovevano essere chiuse due sezioni distaccate. Una di esse era, all’epoca, rappresentata da un senatore. Lascio indovinare se furono soppresse tutte e due o solo una di esse ed, in tal caso, quale. Lascio altresì indovinare il lettore se quella sezione, a distanza di 12 anni dall’entrata in vigore della riforma, sia stata, nel frattempo, soppressa o meno, come promesso da quel magistrato del ministero.
Apparentemente, a smuovere la situazione ha pensato lo spread. Difatti, nella legge 14 settembre 2011 n. 148 che ha convertito in legge la manovra di ferragosto Dl 13 agosto 2011 n. 138 è stata rilasciata al governo una delega a riorganizzare la distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza. Il decreto, tuttavia, fissa i paletti ai quali il governo si dovrà attenere. E così si comincia con la lettera a), dei “principi e criteri direttivi”, la quale prevede che vengano ridotti:
gli uffici giudiziari di primo grado, ferma la necessità di garantire la permanenza del tribunale ordinario nei circondari di comuni capoluogo di provincia alla data del 30 giugno 2011;
e quindi non potrà essere chiuso nessun Tribunale che appartenga ad un capoluogo di provincia e, soprattutto, non verrà soppressa nessuna corte d’appello (Sicilia versus Veneto 4 : 1, sia ben chiaro che io, qui non intendo minimamente alimentare la polemica nord-sud. Ritengo che i piccoli uffici del nord, per morofologia del territorio ed uniformità criminale ed economica, vadano tutti soppressi, senza eccezione alcuna, ma, nel contempo, ritengo che 4 Corti d'appello in Sicilia siano francamente eccessive). Questo ha un effetto diretto sul successivo “principio e criterio direttivo” di cui alla lettera f) della delega, per cui il Governo dovrà
garantire che, all’esito degli interventi di riorganizzazione, ciascun distretto di corte d’appello, incluse le sue sezioni distaccate, comprenda non meno di tre degli attuali tribunali con relative procure della Repubblica;
e qui, passatemi l'espressione, siamo al demenziale andante. Ogni distretto di Corte d’appello devenecessariamente mantenere almeno tre tribunali anche se piccoli, inefficienti e vicinissimi al tribunale del capoluogo. L’esempio emblematico è proprio quello del distretto di Trento, dove non si potrà chiudere il Tribunale di Rovereto, del quale si è detto sopra. Di riflesso, e dall’altra parte del paese, se in Sicilia ci sono 4 Corti d’appello ed 8 Tribunali che non fanno capo ad un capoluogo di provincia, non potranno essere soppressi tutti e 8, perché bisognerà verificare quanti ve ne sono nel rispettivo distretto. Così, ad esempio, nel distretto di Messina - peraltro collegata con Palermo sia da un’autostrada, sia da una linea ferroviaria - dove si contano ben tre piccoli uffici (Barcellona Pozzo di Gotto, Patti e Mistretta), se ne potrà chiudere solo uno.
Insomma, il gattopardo ha colpito ancora: “che tutto cambi affinché nulla cambi”. Comunque, il Governo la delega ce l’ha, deve esercitarla entro 12 mesi. Trattandosi di un governo tecnico, non soggetto a ricatti elettorali, potrebbe intervenire seriamente e sopprimere tutto il tagliabile nei limiti fissati dalla legge delega, fra l’altro senza dover passare attraverso le forche caudine di un Parlamento riottoso.
ecco chi si oppone alla razionalizzazione: penso che gli avvocati della zona ricavino una rendita di posizione dall'esistenza di una sezione che temono di perdere.
Alla soppressione di Corti di Appello in Sicilia potrebbero opporsi invece gli aspiranti avvocati del nord: quando c'è il concorso a Catania è problematico trovare una camera d'albergo
da una interrogazione della Lega Nord
Una giustizia efficiente porterebbe meta' degli avvocati (i numeri sono noti, 150k in IT e solo 40k in FR) alla disoccupazione. Non vedo come si possa far accettare loro una simile prospettiva senza fornire una alternativa, un altro sbocco professionale o qualcosa del genere (per esempio assumerne 20k in magistratura ).
1 parlamentare su 7 e' avvocato. Non passera' mai una legge che li danneggi.
Non solo gli avvocati. Gli interessi in campo sono molteplici. Solitamente è tutto un territorio che si attiva, a partire da quelli comunali che perdono un’infrastruttura così come perde di prestigio ed importanza la loro città.
Una stanza di quelle, come è noto, era occupata anche da un ex ministro… Quei tempi comunque sono finiti. Da quello che mi risulta, le commissioni di un distretto correggono quelle di un altro (per fare un esempio Bologna corregge Palermo, Palermo corregge Torino, Torino corregge Ancona, ecc.)