L'indipendenza della magistratura è un principio fondamentale della Costituzione Italiana. Di più, l'indipendenza della magistratura è un elemento costitutivo di una effettiva separazione dei poteri, che a sua volta è un principio fondamentale dello stato liberale. L'indipendenza della magistratura può essere intesa però in modi diversi e può essere garantita in modi anche molto diversi. Queste sono alcune riflessioni in libertà su queste questioni, nello spirito che nulla è tabù, neppure l'indipendenza della magistratura, certo non nella forma in cui è esercitata in Italia.
Queste riflessioni derivano in parte dalle presentazioni mia (rozza, ma proprio rozza, qui) e di Andrea Ichino alle giornate nFA di Villa La Pietra.
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La questione della separazione dei poteri, esecutivo-legislativo-giudiziario, è posta originariamente (da Montesquieu e Locke) come una forma di limitazione del potere autocratico dell'esecutivo. Logica conseguenza della separazione dei poteri come limitazione del potere autocratico dell'esecutivo sono quelli che la cultura politica anglosassone chiama "checks and balances", cioè un sistema di controlli incrociati tra i tre poteri fondamentali di ogni sistema politico, così da limitare la possibilità che uno o più di di essi si pongano contro la legge o addirittura contro la Costituzione.
Si può discutere se la separazione dei poteri sia o meno necessariamente un elemento costituente di un sistema politico ottimale. Ma mi pare indiscutibile che la separazione dei poteri abbia avuto una funzione storica positiva nello sviluppo dei sistemi politici democratici dell'occidente (e non solo). Accettiamo quindi il principio della separazione dei poteri senza discuterlo. Una certa indipendenza della magistratura ne consegue direttamente: se i magistrati fossero completamente soggetti al governo, ad esempio, il potere giudiziario non sarebbe separato ma sarebbe invece parte del potere esecutivo.
Ma quale indipendenza, in che termini e in che forma, è richiesta dal principio della separazione dei poteri come meccanismo di checks and balances? Innanzitutto, è necessario che la legge stabilisca condizioni e mezzi attraverso cui il potere giudiziario possa giudicare della legalità delle azioni del governo e del parlamento (potere giudiziario controlla potere esecutivo e legislativo) e della costituzionalità delle leggi del parlamento (potere giudiziario controlla potere legislativo).
Ma in che modo avviene il controllo inverso? In che modo i poteri legislativo ed esecutivo controllano il potere giudiziario? Innanzitutto, è il potere legislativo a definire ciò che costituisce reato, che è compito del sistema giudiziario perseguire in base a procedure e per mezzo di sanzioni definite anch'esse dal potere legislativo. Tutto questo è essenzialmente garantito, in forme diverse, in ogni ordinamento liberale che si rispetti, dall'Italia agli Stati Uniti (anche se nei sistemi di common law, essenzialmente i sistemi anglosassoni, il sistema giudiziario contribuisce anche in modo sostanziale alla formazione delle leggi).
A parte questo, in Italia l'indipendenza della magistratura è essenzialmente interpretata in modo tale da impedire ogni controllo esterno dell'operato della magistratura. Il Consiglio Superiore della Magistratura è organo di autogoverno della magistratura cui la Costituzione attribuisce in parte il compito di controllare che il sistema giudiziario operi correttamente e secondo la legge. Le forme di controllo che il potere esecutivo esercita su quello giudiziario sono minime in Italia. Il potere esecutivo, nella persona del Guardasigilli, può indire ispezioni e iniziare procedure di sanzionamento del comportamento di singoli magistrati, ma in ultima istanza le decisioni spettano al Consiglio Superiore della Magistratura.
Il sistema giudiziario in Italia non funziona. Ne abbiamo parlato noi, ne parlano tutti. La questione che mi pongo è: il modo in cui in Italia è garantita l'indipendenza della magistratura contribuisce a non farlo funzionare, il sistema giudiziario? O non è lì il problema? E se l'indipendenza della magistratura contribuisce davvero a non far funzionare il sistema giudiziario, in che modo lo fa?
Axel ha già dato risposta positiva alla domanda. Ha già discusso della deriva correntistica della magistratura, che molti considerano problema fondamentale del sistema giudiziario italiano. Più in generale, il Consiglio Superiore della Magistratura non sembra esercitare correttamente la propria funzione costituzionale di autocontrollo. Sembra invece funzionare essenzialmente come una associazione professionale, come quella dei notai, degli avvocati, dei geometri, e così via: richiede iscrizione all'albo e difende e opera per garantire privilegi ai propri membri. Il risultato è che il Consiglio Superiore della Magistratura, e la magistratura nel suo complesso, appaiono operare in una logica corporativa e appaiono essere impermeabili ad ogni incentivo ad operare affinché sia garantita la produttività del sistema giudiziario. Cito il giudice Falcone, anche in questo avanti ai tempi:
La magistratura ha sempre rivendicato la propria indipendenza, lasciandosi in realtà troppo spesso irretire surrettiziamente dalle lusinghe del potere politico. [...] Abbiamo sostenuto con passione la tesi del pubblico ministero indipendente dal potere esecutivo, accorgendoci troppo tardi che, per un pubblico ministero privo dei mezzi e delle capacità per una azione incisiva, autonomia e indipendenza effettive sono un miraggio. O un privilegio di casta. [Il grassetto è mio]
Ma come possono i poteri legislativo ed esecutivo controllare l'efficienza del sistema giudiziario senza influenzarne la direzione al di là delle proprie prerogative di legge? È probabilmente buon disegno costituzionale che tale controllo non sia esercitato dal potere esecutivo o da quello legislativo in modo arbitrario, ma è purtuttavia necessario che un meccanismo in grado di esercitarlo sia definito per legge. Ad esempio, la destinazione dei compiti amministrativi degli uffici della Procura a managers sottoposti a sistema di governance rigido e trasparente, con poteri chiari e definiti anche nella gestione del personale (i PM), potrebbe essere un passo nella giusta direzione. Questo si può fare. Il sistema di governance è questione delicata, ma si può senz'altro fare. Ogni opposizione a innovazioni organizzative che vanno in questa direzione a me paiono senza dubbio pretestuose. Così come gli uffici funzionano a Torino e a Bolzano, così devono funzionare ovunque nel paese. È solo questione di organizzazione del lavoro e di capacità organizzative e manageriali di chi gestisce gli uffici.
Ma la questione fondamentale, quella più importante che resta da definire è la seguente: chi decide come siano distribuite le risorse della magistratura nella persecuzione dei vari reati? In un contesto in cui le risorse della magistratura sono limitate, è necessario che questa decisione sia regolata in qualche modo o forma. Si noti che questa questione è in certa misura indipendente della questione della separazione dei poteri. Una possibile soluzione è demandare questa decisione ai cittadini, attraverso l'elezione democratica a livello locale del Pubblico Ministero (più o meno il sistema americano).
Appare soluzione ragionevole, questa, così come appare ragionevole demandare la decisione al potere esecutivo. In entrambi i casi però la distribuzione delle risorse della magistratura nella persecuzione dei vari reati sarebbe soggetta alle incertezze della politica e ai contingenti cambiamenti dell'opinione pubblica. Inoltre, la distribuzione delle risorse della magistratura sarebbe definita in modo il più delle volte implicito e non trasparente. Potrebbe ad esempio darsi il caso (e in generale ci aspetteremmo che si desse il caso) che il PM eletto democraticamente o il governo implicitamente favoriscano la propria base elettorale limitando le risorse volte alla persecuzione dei reati che la base elettorale stessa statisticamente è più prona a commettere.
Meglio allora un sistema in cui è il potere legislativo, il parlamento, a dare linee guida per la distribuzione delle risorse alla persecuzione dei diversi reati. Ma non significa che il parlamento debba definire una specie di ordine dei reati, dai più rilevanti ai meno rilevanti? Assolutamente no! Significa invece che il parlamento deve definire un metodo generale, la cui applicazione comporti una implicita ripartizione delle risorse per reato. Questi meccanismi indiretti hanno maggiore flessibilità e si adattano meglio alle situazioni particolari, alla differenza tra regioni del paese eccetera. Se pure la flessibilità implicita in un sistema in cui i PM sono soggetti a giudizio popolare pare eccessiva, una certa flessibilità è necessaria. Meccanismi rigidi e separati dalla volontà popolare finiscono per essere facilmente criticati. Anche con argomenti che fanno rizzare i capelli. Ad esempio, dice Guido Bertolaso, il ripulitore di Napoli già a capo della protezione civile, dopo che alcuni suoi collaboratori sono stati arrestati per vari illeciti amministrativi e non (da Repubblica del 31 Maggio):
In Italia la distribuzione delle risorse per reato è già implicitamente flessibile: l'obbligatorietà dell'azione penale comporta i) che i reati più frequentemente denunciati siano i più perseguiti, ii) che operi un sistema di razionamento per cui il giudizio avvenga in tempi lunghi, e questo a sua voltafa sì che solo i reati per cui vale la pena aspettare sono denunciati. È tale meccanismo ottimale, o anche solo ragionevole?Hanno colpito chi, nella emergenzialità (sic!) del momento, non ha eseguito dettami di legge validi per la normalità, ma non per l'eccezionalità. Non si può pensare alle leggi come a un moloch valido in ogni circostanza, devono essere adattate per il vivere bene dei cittadini.
Io credo si possa fare di meglio. Qualunque economista fa fatica ad accettare che una allocazione di risorse che avviene attraverso razionamento e coda sia efficiente. E non per posizione ideologica pre-determinata. Il razionamento e le code sono meccanismi allocativi inefficienti sotto condizioni abbastanza generali. Un po' più ideologicamente, un economista davanti a razionamento e code di solito chiede: dov'è il prezzo che manca? Un sistema di prezzo corretto permette in generale di distribuire efficientemente risorse scarse a coloro che più le valutano. Un amico economista bulgaro mi raccontava che prima della caduta del regime comunista i suoi genitori (evidentemente ben messi ma non abbastanza nella struttura gerarchica del partito) al compimento del suo sesto anno gli comprarono una Skoda. Costava relativamente poco per i quadri del partito, ma ci volevano 12 anni in media ad averla!
Dov'è il prezzo che manca? Nel caso del mercato delle Skoda, il prezzo mancante è quello della Skoda. Facile. Ma nel caso del sistema giudiziario? Non è domanda facile cui rispondere. Prima però bisogna rispondere a una obiezione naturale e rilevante. Qualunque sistema di prezzo implica che persone con maggiore disponibilità finanziaria hanno più facile accesso alla giustizia. Risposta: è vero (e puo' anche essere anti-costituzionale, dove si richiede che la "giustizia" sia "uguale per tutti" - ma abbiamo girato attorno a molti principi costituzionali, si può fare anche con questo). Ma anche ora la giustizia è in effetti non uguale per tutti. Gli avvocati non sono tutti uguali, e costano. Non solo, ma come notavo in un altro post sulla giustizia, l'Italia è tra gli ultimi paesi in Europa in termini di spesa per aiutare l'accesso alla giustizia di chi non ha risorse economiche. Poiché l'unico prezzo operante all'interno del sistema giudiziario è quello dell'avvocato, l'avvocatura ha una enorme rendita, che è felice di non dover dividere con la magistratura. Facciamo un esempio. Tizio è accusato da Caio di frode finanziaria. Tizio è ricco. Tizio è anche innocente. Non solo, ma può provarlo con certa facilità. Oggi Tizio va dall'avvocato, il migliore e il più costoso, sulla piazza e gli mette in mano la situazione. L'avvocato, o riesce abilmente a chiudere il processo in fretta, oppure la tira per le lunghe mirando alla prescrizione. In ogni caso, Tizio risolverà la questione, con una profumata parcella dell'avvocato. Ma se Tizio potesse optare per un giudizio rapido, a pagamento (ecco il prezzo mancante), magari lo farebbe. E la magistratura dividerebbe la rendita con l'avvocatura. I guadagni della magistratura potrebbero essere impiegati dalla magistratura stessa per comprare computers, segretari, PM, e rendere tutti i processi un po' più veloci.
Non è un caso che a una simile proposta la prima reazione sia stata quella del Consiglio Nazionale Forense, che scompostamente ha urlato alla lesione del principio costituzionale di uguaglianza di fronte alla legge (vedi Luigi Ferrarella, Fine pena mai, Il Saggiatore, 2007, p.97).
Non credo certo che quello di "prezzare" la rapidità del processo sia necessariamente il meccanismo migliore per la magistratura. Mi limito ad argomentare che non è né impossibile né necessariamente un modo per rendere la qualità dei servizi che la giustizia rende al cittadino più dipendenti dal reddito del cittadino di quanto non lo sia già ora.
Ma se qualcosa di simile è plausibile, molti sono i servizi specifici, oltre alla rapidità del processo, che possono essere "prezzati". Ad esempio, il processo in rito abbreviato potrebbe essere la norma e un prezzo potrebbe essere associato al processo accusatorio. Anche l'appello potrebbe essere prezzato.
Per quanto a un economista possa piacere cercare di generare una migliore allocazione delle risorse della giustizia attraverso un sistema di prezzi, per disegnare un meccanismo di questo tipo bisogna affrontare problemi enormi. Forse insormontabili, forse no. A mio avviso vale però la pena pensarci. Ecco una lista dei problemi che mi sono venuti in mente.
1) Chi decide quale tipo di processo scegliere e chi ne paga il prezzo associato? In un processo ci sono almeno due parti; gli interessi delle parti possono essere contrapposti o meno. La legge potrebbe definire regole per ovviare alla contrapposizione degli interessi: ad esempio, il processo rapido ha precedenza, e così il processo accusatorio e l'appello. Se una parte richiede il processo rapido e/o qullo accusatorio e poi l'appello, così è. Ma chi paga il prezzo? La parte che richiede il servizio o entrambe? Se paga chi richiede il servizio nasce un problema di azione collettiva nel caso in cui gli interessi delle parti non siano contrapposti.
2) Come è determinato il prezzo? Deve poter variare con le condizioni della giustizia (col tipo di reato, con la procura che persegue il reato, con la lunghezza media dei processi nel tribunale disposto a giudicare, etc.). Può La magistratura fissare un prezzo? Gli avvocati competono tra loro, la magistratura no! Quali incentivi si possono dare alla procura così che il prezzo fissato sia efficiente? Come redistribuire i proventi alla magistratura? Competizione tra magistrati?
Non penso certo di avere risposte. Però almeno pongo le domande. Mi permetto solo di suggerire che vale la pena pensarci.
Nascondersi dietro il principio costituzionale di indipendenza della magistratura per evitare che il problema della allocazione delle risorse per reato sia risolto, almeno in parte, al di fuori della magistratura mi pare illogico e irragionevole. Evitare di farlo darebbe più forza al sacrosanto diritto dei cittadini di avere una magistratura libera e indipendente nella sua attività di controllo (ancora i checks and balances) della politica. Libertà e indipendenza che oggi più che in ogni altro momento la politica attacca.
Il principio costituzionale di indipendenza della magistratura è anche utilizzato a giustificazione della mancanza di incentivi formali alla carriera dei magistrati. L'idea è semplice: ogni singolo magistrato è indipendente anche perché, non potendo essere promosso se non per età, non risponde a nessuno se non alla legge (ad esempio, semplicisticamente, non puo' essere "ricattato" da richieste tipo "assolvi/condanna questo che ti promuovo").
Così però la carriera è piatta e non si riesce a premiare i magistrati migliori (punire i peggiori). A questo proposito anche il nuovo ordinamento non aiuta molto. Infatti, è sì prevista una progressione economica basata sulla valutazione quadriennale del magistrato (in caso di valutazione negativa, non vi è la progressione economica e, in caso di seconda valutazione negativa, è previsto il licenziamento). Ma non vi sono incentivi a che la valutazione sia corretta. Senza questi incentivi, che devono necessariamente comportare una maggiore responsabilità manageriale del capo ufficio, si finirà per avere, come diceva Axel del vecchio regolamento, solo magistrati “estremamente laboriosi, particolarmente preparati giuridicamente ed equilibratissimi”. Il fatto che la valutazione si basi in parte su parametri statistici aiuta, ma solo un po' (perché a queste cose si gira facilmente intorno).Anche qui, non pretendo di avere una risposta su come sia possibile introdurre premi di carriera per i magistrati limitandone gli effetti negativi sulla indipendenza. Ho però l'impressione che sia necessario. A questa convinzione mi ha portato anche l'evidenza empirica sulle grandi differenze di produttività tra magistrati di cui Andrea Ichino ha parlato alle giornate nFA. Per i giudici di pace, i risultati sono qui; per i giudici togati Andrea non ha credo ancora finito il paper, ma la sua pagina web è qui (lo posterà).
Un caveat finale, che sennò Axel si arrabbia, visto che è tornato e controlla tutto quello che scrivo: in questo post ho discusso essenzialmente come la visione italiana della indipendenza della magistratura sia in parte responsabile del cattivo/mancato funzionamento della giustizia. Naturalmente i problemi non stanno solo qui: nella relazione alle giornate discuto anche delle questioni della inefficienza degli uffici e delle semplificazioni necessarie alla procedura penale e al processo civile.
Nota: i commenti sono di proprieta' degli autori, che ne sono responsabili.
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Questa mi sembra un'ottima idea. In un paese come l'Italia purtroppo pero' ci sono dubbi anche sul funzionamento onesto delle lotterie, sono riusciti a truccare perfino l'estrazione del lotto. Al fine di avere un'applicazione equa ed efficiente della legge comunque e' fondamentale assicurare una probabilita' maggiore di zero alla persecuzione di ogni reato.
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se ogni tanto i tribunali estraessero dalla pila una pratica per perseguila immediatamente, per gli avvocati perseguire la prescrizione non sarebbe piu' strategia dominante.
Mi pare di aver letto proprio qui su nfA (ma non ricordo bene) che in Germania l'avvocato viene pagato a progetto: si paga un tot per una causa da concludere in un certo tempo. In queste condizioni forse gli avvocati sarebbero piu' solerti nel far terminare i processi, perche' se vanno oltre il tempo previsto ci rimettono. Non so quanto sarebbe applicabile, ma potrebbe essere un'idea?
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scusa Andrea,
come sai sono keynesiano e quindi un po' lento di comprendonio, non capisco il tuo raigionamento.
Non sarebbe opportuno, invece, stabilire un sistema di randomizzazione della scelta dei reati da perseguire, con percentuali scelte anche dall'esecutivo, eventualmente, ma con delle percentuali minime superiori a zero per tutti i reati.
what's the meaning?
se ogni tanto i tribunali estraessero dalla pila una pratica per perseguila immediatamente, per gli avvocati perseguire la prescrizione non sarebbe piu' strategia dominante.
why?
La lotteria, di per sè c'è già. Ci sono sempre fascicoli che vanno più veloci degli altri, in cui la strategia della ricerca della prescrizione non dà i suoi frutti.
Domani sul sito di radiocarcere verrà pubblicato un articolo del prof. Padovani sull'obbligatorietà dell'azione penale, metterò il link, appena sarà uscito.
Poi dovrò lanciarmi nella feroce replica ad Alberto, per questo proditorio attacco alla mia indipendenza (peggio di BS!).
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Random significa casuale.
Pensa alle cause da iniziare come palline colorate: l' idea è di metterle tutte barattolo ed estrare a caso quelle da intraprendere,dando priorità diverse in base ai colori (gravità):prendo almeno una pallina di ogni colore ogni 20, ma di quelle gialle (reati bagatellari) ne prendo una, di quelle nere (omicidi, sequestri) 8.
Ovviamente i pesi sono da valutare (e magari differenziare per procura, tenendo conto anche della frequenza erlativa dei vari reati) ed il processo informatizzato.
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Ringrazio Marcello per il commento e chiarisco ulteriormente il mio pensiero. Il valore chiave in questa discussione non e' l'indipendenza della magistratura, ma la "non dipendenza" dagli altri poteri, cosa che la randomizzazione garantirebbe. Supponi esistano 3 cause perseguibili (A,B,C), ma esistano risorse solo per una. Il sistema attuale lascia, se non sbaglio, la scelta al magistrato. L'alternativa proposta e' far scegliere all'esecutivo o al legislativo quale causa perseguire. Un'altra proposta e' estrarre a sorte la causa da perseguire. Questo toglierebbe "indipendenza" alla magistratura, ma non la assoggetterebbe a "dipendenza" dagli altri poteri.
Il mio punto e' che esistono anche soluzioni intermedie. Si potrebbe stabilire "costituzionalmente" delle percentuali minime di probabilita' di persecuzione (per esempio, nessuna delle 3 cause potrebbe essere perseguita con meno 20 percento di probabilita'), e stabilire che un margine di discrezionalita' nella variazione delle percentuali (ma non tutto) venga stabilito dal potere politico e anche dal magistrato. Il minimo (20%) serve a non assoggettare completamente la legge al politicante di turno. Ma quando sussistono certe contingenze storiche, il legislatore potrebbe chiedere ai magistrati di alzare le probabilita' per la causa di tipo A ad un minimo del 40%. Resta al magistrato un ulteriore margine del 20% da distribuire fra le tre cause.
La proposta sulla prescrizione usava una tecnica simile per un'obiettivo diverso. Mi dici che sin d'ora alcuni fascicoli vanno piu' veloci degli altri. Io propongo che, ad intervalli regolari, alcuni fascicoli fra quelli che per vari motivi vanno piu' lenti vengano estratti casualmente, e vadano perseguiti il piu' velocemente possibile. Questo renderebbe la strategia della dilazione meno conveniente perche' esiste sempre una possibilita' per il fascicolo di venire ripescato e portato a compimento con sollecitudine.
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Mah, le lotteries sono certo peggio dei prezzi in termini di welfare.
Ne sei certo? Quando vi sono indivisibilità, come sappiamo, sono quasi l'unica soluzione. Poi, ovviamente, vanno "prezzate" ma questo è quanto il mercato interno al sistema giudiziario dovrebbe fare promuovendo e premiando quelli che offrono le lotterie buone, ossia quelle che ottengono risultati migliori in termini di efficacia del sistema giudiziario. No? Ovvio che faccio finta di sapere come misurare l'efficacia del sistema giudiziario, ed in realtà non lo so. Volevo solo suggerire che forse, anche per le ragioni che elenco più sotto, dei meccanismi di randomizzazione dell'intensità dell'azione giudiziaria non sarebbero da scartarsi in queste circostanze.
Sui prezzi più in generale - ossia non prezzi-ombra interni al sistema amministrativo della giustizia, ma prezzi esterni che i clienti/cittadini pagano - capisco il tuo ragionamento (Alberto) ma ho una perplessità di fondo, anzi due.
1) Ti salti a pié pari il problema del bene pubblico. La giustizia, e credo sia argomentabile in maniera molto solida, non è la salute, l'educazione ed i trasporti, è proprio un bene pubblico nel senso classico. Se decido di vendere pezzi della medesima a prezzi di mercato, comincio una politica del carciofo in cui una foglia tira l'altra. Ed alla fine ho un problema molto serio, neanche solo di efficienza ma proprio di tenuta insieme del sistema sociale. Abbiamo chiaramente di fronte un problema drammatico di un bene pubblico che è grossly undeprovided perché sia i suoi consumatori che i suoi produttori si trovano davanti a degli incentivi completamente sbagliati. Gli incentivi vanno modificati, ma non sono certo che "privatizzare" il bene pubblico sia la strada da scegliere. Non che abbia proposte migliori, al momento, ma questa mi sembra pericolosa in forma radicale. Quindi la mia tendenza è cercare altrove. Sia chiaro, questo non coinvolge le proposte di creare un mercato interno al sistema giudiziario che ne regoli l'allocazione delle risorse. Questo dovrebbe, a mio avviso, essere il compito di direzione svolto dal politico (esecutivo/legislativo).
2) Ha ovviamente effetti redistributivi giganteschi, che cercare di attenuare con "avvocati pagati dallo stato per i più indigenti" non risolve di certo. Ora, il problema non è tanto di redistribuzione a favore dei ricchi, che è più un problema morale che altro e su cui si possono avere sensibilità diverse, ma proprio di funzionamento del sistema. Se per milioni di persone "povere" il sistema giudiziario diventasse parzialmente inusabile perché costoso (in parte lo è già e se ne vedono gli effetti, ma almeno lo è "involontariamente") come reagirebbero costoro? Non si correrebbe il rischio di far saltare il minimo di coesione sociale residua che esiste, convincendo milioni di persone che la giustizia tanto vale farsela da soli? Non si creerebbero incentivi per imprenditori privati ad entrare in questo mercato della giustizia fai-da-te, offrendone una di scarsa qualità, rapida ed a buon mercato? Insomma, tante piccole (o grandi) mafie locali per i meno ricchi?
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2) Ha ovviamente effetti redistributivi giganteschi, che cercare di attenuare con "avvocati pagati dallo stato per i più indigenti" non risolve di certo. Ora, il problema non è tanto di redistribuzione a favore dei ricchi, che è più un problema morale che altro e su cui si possono avere sensibilità diverse, ma proprio di funzionamento del sistema.
In effetti fu proprio questa la ragione per cui nell'Inghilterra del diciannovesimo secolo fu introdotto il sistema di giustizia criminale, con l'istituzione di una polizia pagata dalla dallo stato che inizialmente complemento', e poi fini' col rimpiazzare largamente, i prosecutors privati. Vedi il gia' da me raccomandato articolo di David Friedman:
[...]Dissatisfaction with the perceived problems of private prosecution, and concerns with what was perceived as a high and rising crime rate, eventually led to the introduction of full scale paid police forces, first in London in 1829 and later elsewhere in England.[7] The police took over from the private prosecutors much of the cost of locating and convicting criminals. As the century passed, the police also took over much of the job of prosecuting criminals. The result, by the end of the century, was a system where prosecution was still for the most part nominally private, but where the private prosecutor was usually a police officer. [...]
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Mah, le lotteries sono certo peggio dei prezzi in termini di welfare.
Ne sei certo? Quando vi sono indivisibilità, come sappiamo, sono quasi l'unica soluzione. Poi, ovviamente, vanno "prezzate"
Appunto, le lotteries vanno prezzate.
Questo in teoria. In pratica, mica facile. Spero di essere stato chiaro: non sono affatto convinto dei prezzi, anche se per ragioni un po' diverse dalle tue. Solo mi pare che sia utile parlarne. Rispetto ai tuoi commenti specifici: pensare a una corsia preferenziale a pagamento e' ben diverso dal "privatizzare". Ci mancherebbe. Cose simili si fanno nel civile ovunque e, se capisco bene, anche nel penale in Inghilterra. Nessuna "privatizzazione" del bene pubblico, solo meccanismi al margine.
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Mi spiace di non essere potuto venire all'incontro, interessanti sia il post che l'articolo.
Il rischio di queste analisi è quello di partire dai massimi sistemi, scendendo con la navicella giù giù nel nostro ordinamento alla ricerca di quel pezzettino o pezzettone di normativa che causerebbe il fatto che i processi durano vent'anni (l'indipendenza della magistratura? l'obbligatorietà dell'azione penale? il CSM?). Secondo me bisogna osservare ancora un po' la big picture.
La ricerca del "prezzo che manca" non mi sembra appropriata: quando ricorro alla giustizia non lo faccio per ottenere uno scambio, ma semplicemente una contropartita rispetto ad una lesione o ad una violazione. Metà dello scambio è avvenuta con la lesione o violazione e l'ordinamento ne stabilisce il prezzo (se lo stabilissi io darei l'ergastolo a chi mi ha rigato la macchina): il problema è che se la sanzione avviene fra vent'anni è praticamente come se non ci fosse.
I genitori del tuo amico bulgaro gli hanno comprato la Skoda non tanto perché il prezzo (politico) era accettabile o rappresentativo ma per poterla possedere nel TEMPO desiderato.
Il giudizio rapido a pagamento che rende i processi più veloci assomiglia molto al commissario straordinario che rende i procedimenti amministrativi più veloci, all'organizzazione sindacale che rende più veloci le pratiche previdenziali, ai caaf che rendono più veloci le dichiarazioni dei redditi, alla posta prioritaria che doveva essere più veloce pagando un po' di più, alla situazione generale dell'Italia per cui paghiamo due volte lo stesso servizio, fatto male, sempre peggio.
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Scusa se insisto ma l'esempio della posta prioritaria mi sembra proprio adeguato.
Un po' di anni fa Poste Italiane ti propone di spendere mille lire invece di cinquecento e la tua lettera arriva il giorno dopo.
Un sacco di gente ha cominciato ad usare la PP.
Poi Poste Italiane abolisce la posta ordinaria, ti obbliga alla PP e tu non sai quando arrivano le lettere PP.
L'aver trasformato un tempo in un prezzo NON ha risolto il problema gestionale e si è riflesso in un aumento del costo per tutti gli utenti.
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Il meccanismo di pagare per avere rapidità esiste in parte nel campo civile.
Per molti tipi di giudizio si può evitare la causa davanti ai giudici togati e far decidere il tutto da un collegio arbitrale: il lodo arbitrale è rapido anche se piuttosto costoso.
In fondo le stesse proposte del mio articolo sulla giustizia civile erano nell'ottica di deflazionare l'uso della magistrature per ottenere invece giustizia attraverso strumenti alternativi.
In campo penale ho qualche dubbio.
Intanto il caso di avere "un reato un imputato" anche se pensato come regola è in realtà spesso l'eccezione, perchè è invece molto frequente il concorso di più persone nel reato: cosa accade se alcuni degli imputati sono disposti a pagare per velocizzare e gli altri non vogliono o non possono permettersi la "tassa-velocità"? che si fa si divide il processo in due tronconi col rischio di un conflitto tra giudicati ?
Sulle risorse e sugli incentivi - anche economici - alla produttività qualcosa però mi pare indispensabile e come dice alberto il tutto deve passare dalla responsabilizzazione dei capi degli uffici.
Per quanto riguarda il reperimento delle risorse si potrebbe pensare ad una sorta di fiscalità decentrata.
Oggi quando si inzia un giudizio in campo civile, si paga un "contributo unificato" che può andare da pochi euro a diverse centinaia e, soprattutto, la sentenza che definisce il giudizio (tranne alcuni casi) è sottoposta al pagamento della tassa di registro, che è dovuta in percentuale fissa in base al valore della causa.
Per esempio un decreto ingiuntivo di unmilione di euro paga una tassa di €. 30.000 o la sentenza che trasferisce la proprietà di un immobile paga un'imposta pari al 10% del valore dell'immobile stesso.
Insomma, la definizione di un giudizio civile comporta un'entrata per lo stato, che - pur non avendo nessuno studio in materia - ho la sensazione che possa ritenersi pari al costo sopportato dallo stato stesso per consentire alle parti di giungere a quella sentenza.
Perchè non pensare che una certa percentuale delle entrate generate dal sistema giustizia di uno specifico tribunale, invece di essere confuse tra tutte le altre entrate statali e riversate nel mare magnum della contabilità generale dello stato, non possano rimanere a disposizione di quel tribunale e gestite dal capo dell'ufficio per incentivarne la produttività ?
Si tratterebbe di una attribuzione di risorse non mendiata dal ministero, ma generata direttamente da quello specifico tribunale, attraverso la produzione di decisioni, il che costituirebbe un ulteriore incentivo alla produttività dei magistrati.
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Perchè non pensare che una certa percentuale delle entrate generate dal sistema giustizia di uno specifico tribunale, invece di essere confuse tra tutte le altre entrate statali e riversate nel mare magnum della contabilità generale dello stato, non possano rimanere a disposizione di quel tribunale e gestite dal capo dell'ufficio per incentivarne la produttività ?
Temo creerebbe incentivi distorti, un po' come quelli che hanno i comuni per piazzare divieti di sosta per incassare le multe.
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Be', se il timore è che gli incedntivi possano generare distorsioni allora tanto vale rinunciare in partenza, perchè qualsiasi forma di incentivo può creare distorsioni.
Io parto da un dato di fatto - spesso dimenticato - e cioè che le sentenze generano entrate fiscali il cui ammontare, nei fatti, copre il costo di produzione di quelle sentenze.
Poichè, in campo civile, la scelta non è tra fare o non fare la sentenza, ma tra farla in tempi brevi o farla in tempi lunghi, il fatto che una parte delle imposte generate dalle sentenze emesse possa essere utilizzato in loco per finanziare gli incentivi potrebbe generare un circolo virtuoso, in forza del quale il giudice che irragionevolmente ritarda il deposito dei provvedimenti può essere adeguatamente stimolato anche dai propri colleghi.
Naturalmente non si tratterebbe di pagamenti a piè di lista, ma una allocazione ragionata, giustificata e posta sotto la responsabilità del capo dell'ufficio.
Tenendo anche presente, però, che oltre un certo limite di produttività non si può andare se non si vuole perdere la qualità della prestazione e quindi gli eventuali incentivi di questo dovrebbero tenere conto.
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Ad esempio, la destinazione dei compiti amministrativi degli uffici della Procura a managers sottoposti a sistema di governance rigido e trasparente, con poteri chiari e definiti anche nella gestione del personale (i PM), potrebbe essere un passo nella giusta direzione.A me sembra che gli esempi di Torino e Bolzano la dicano abbastanza lunga su cio' che manca. Quel che e' cambiato in quei due contesti e' principalmente la strategia organizzativa, il criterio di economizzare i budget e di oliare i meccanismi: lavori da manager. Non vedo perche' debba farli un PM.
La pubblica amministrazione in Italia ha bisogno di una ristrutturazione manageriale perche' da che mondo e mondo i posti alti vengono attribuiti in maniera clientelare cosi' che ci ritroviamo con le persone sbagliate, scelte col criterio sbagliato nel posto in cui fa piu' male. La magistratura in questo processo e' indipendente ma non differente (visto che hai citato Falcone, porto ad esempio il casl di Antonino Meli). Insomma, e' sempre la solita solfa, non c'e' bisogno di cambiare i massimi sistemi. A torino e bolzano immagino abbiamo avuto la fortuna di avere in testa due persone (o gruppi di) con buona volonta' ma sinceramente non basta premiare quelli che fanno: bisogna prima selezionare quelli che hanno buone possiblita' di farcela.
Infine, una riflessione. Quando ero bambino mi hanno insegnato la divisione dei poteri come ne parli tu: il parlamento e' legislativo, il governo e' esecutivo, e poi c'e' il giudiziario. E' ancora cosi? A me sembra che i primi due abbiano fatto un bel pastrocchio negli ultimi 20 anni. Ormai e' il governo che detiene il legislativo o direttamente sotto forma di decreti che vengono sfornati come il pane o indirettamente perche' tanto il parlamento e' composto da leccapiedi e alzamanina e fa SEMPRE cio' che il governo decide. Il potere esecutivo e' sparito, non c'e' piu'. Dove e' andato io non lo so ma non c'e' piu'.
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Mi pare che usi il termine "manageriale" come una parola magica. Se per manager intendi uno che sa fare le divisioni, tipo se ho 12 nuove cause l'anno e non faccio una sentenza al mese allora accumulo ritardi, allora vada per la rivoluzione manageriale: io penso che uno che non sa fare i conti semplicemente non sia adatto a certi lavori...
Per quanto riguarda la divisione dei poteri sono d'accordo: il parlamento usurpa le attribuzioni esecutive attraverso le leggi di spesa, il governo condiziona l'indirizzo politico attraverso la questione di fiducia, il potere giudiziario appare impegnato "in difesa", ma rivela inedite contiguità con il potere politico. La cosa tragica è che questa continua spalmatura di poteri genera irresponsabilità. La soluzione sta in uno snellimento delle istituzioni.
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Mi pare che usi il termine "manageriale" come una parola magica. Se per manager intendi uno che sa fare le divisioni, tipo se ho 12 nuove cause l'anno e non faccio una sentenza al mese allora accumulo ritardi, allora vada per la rivoluzione manageriale: io penso che uno che non sa fare i conti semplicemente non sia adatto a certi lavorimai dare nulla per scontato. ho molto apprezzato il resoconto di cio' che e' estato fatto alla procura di bolzano pubblicato qui su nfa e sono andato a vedere quale effettivamente e' stata la strategia in piu' dettaglio. In soldoni era questa
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l'articolo sull'obbligatorietà dell'azione penale è stato pubblicato. Lo trovate al link.
http://www.radiocarcere.com/index.php?option=com_content&task=view&id=278
Francamente, lo trovo oltremodo deludente. Se non ho capito male il ragionamento del professore, lui dice "basta stabilre per legge di non indagare, quindi non si hanno le prove per esercitare l'azione penale e, così, non ne è obbligatorio l'esercizio. In tal modo non si incappa nella violazione dell'art. 112 Cost".
L'uovo di Colombo, a dir poco.
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C'è una cosa che mi sono sempre chiesto: l'obbligatorietà dell'azione penale viene sempre presentata, anche negli scritti di Alberto, come un'opzione che si può avere o non avere. Non sarebbe opportuno, invece, stabilire un sistema di randomizzazione della scelta dei reati da perseguire, con percentuali scelte anche dall'esecutivo, eventualmente, ma con delle percentuali minime superiori a zero per tutti i reati. Con questo criterio chi sceglie ha solo un potere di indirizzo delle priorita', ma non totale controllo su cosa venga perseguito.
Un simile espediente si potrebbe usare anche per risolvere i problemi creati dalla strategia di ricerca della prescrizione del reato: se ogni tanto i tribunali estraessero dalla pila una pratica per perseguila immediatamente, per gli avvocati perseguire la prescrizione non sarebbe piu' strategia dominante.